Der Economic Policy Brief des vfa

Handelsverflechtungen: Welche Industrien US-Zölle besonders hart treffen

Trumps erste Amtszeit war geprägt von seiner
„America First“-Handelspolitik mit hohen Strafzöllen, insbesondere gegen China aber auch gegen die EU. Er schwächte die WTO und kündigte bestehende Handelsabkommen beziehungsweise ersetzte sie, um günstigere Bedingungen für die USA zu schaffen. Er drängte Unternehmen, Produktionsstätten und Arbeitsplätze zurück in die USA zu verlagern. Zu Beginn seiner zweiten Amtszeit scheint Trump diese Strategie zu intensivieren – im Raum stehen hohe Zölle auf Importe aus Mexiko, Kanada, der EU und China, darunter bis zu 60 Prozent auf chinesische Produkte. Um die nationale Industrie zu stärken, plant die Regierung steuerliche Anreize für Investitionen in den USA und Sanktionen auf Unternehmen, die weiterhin im Ausland produzieren.

Erfolgreich war die aggressive Handelspolitik bislang nicht: Auf die von den USA ab 2018 verhängten Strafzöllen reagierten betroffene Länder mit Vergeltungszöllen. Insbesondere mit China eskalierte dies zu einem regelrechten Handelskrieg mit schrittweise angehobenen Zollsätzen auf viele Güter (25 Prozent, insbesondere auf Elektronik, Maschinen und Konsumgüter) sowie Gegenzöllen von chinesischer Seite, insbesondere auf Agrarprodukte und Fahrzeuge.(3) In der Folge kam es zu spürbaren Preissteigerungen in den USA. Zum einen wurde der Handel umgelenkt, häufig in andere südostasiatische Länder, doch diese alternativen Lieferketten waren ineffizienter und somit kostspieliger. Zum anderen konnten chinesische Exporteure die Zölle (die sich auf mehrere hundert Milliarden Dollar beliefen) zu einem großen Teil auf US-Verbraucher und -Unternehmen abwälzen.(4) Insgesamt destabilisierte die erste Trump-Administration die globale Handelsordnung, belastete die Beziehungen zwischen den Handelspartnern und fügte allen beteiligten Ländern erhebliche wirtschaftliche Kosten zu, während die Wohlfahrtsverluste der USA die Zolleinnahmen übertrafen. Dabei waren die Auswirkungen des US-China-Handelskrieges für die USA und China drastischer als für andere Länder.(5)

Dennoch stellt dies eine erhebliche Herausforderung für die exportorientierte deutsche Wirtschaft dar. Seit 2017 haben die USA 1.054 Handelsbarrieren mit Auswirkungen auf Deutschland eingeführt, während aus deutscher Sicht 478 protektionistische Maßnahmen gegen die USA in Kraft traten.(6) Branchen wie der Maschinenbau, die Automobilindustrie und die Pharmabranche sind besonders exponiert. Dabei sind die USA nicht nur für die deutschen Exporte entscheidend, sondern auch als Lieferant wichtiger Konsum- und Vorleistungsgüter.

Die USA sind Deutschlands wichtigster Exportmarkt (Abbildung 1). Seit der Finanzkrise ist der US-Anteil an den deutschen Exporten gestiegen, zuletzt auf mehr als zehn Prozent. Von Warenausfuhren in Höhe von insgesamt 1 575 Milliarden Euro im Jahr 2023 wurden Waren im Wert von 158 Milliarden in die USA verkauft. Schon seit 2015 liegt der US-Anteil über dem Anteil Frankreichs. Die Ausfuhren ins direkte Nachbarland sind stetig gesunken: Nach zweistelligen Werten in den späten 2000-er Jahren betragen sie nun nur noch 7,5 Prozent.

Nachdem China lange Zeit von Jahr zu Jahr spürbare Anteilsgewinne verzeichnet hatte, hat sich dieser Trend seit 2015 gedreht. Der Teil der Ausfuhren nach China liegt wieder unter dem Anteil der Niederlande – deren Außenhandelszahlen durch den Warenumschlag im Überseehafen Rotterdams tendenziell aber überzeichnet sind – und zuletzt gar unter dem Anteil Polens. Diese fünf Länder nehmen knapp 37 Prozent der deutschen Ausfuhren auf, und zusammen mit Italien und dem Vereinigten Königreich – das seit dem Brexit-Votum als Absatzmarkt an Bedeutung verloren hat – empfangen diese Länder nahezu die Hälfte (47 Prozent) der deutschen Warenausfuhren.

Tendenziell sind die absatzstärksten Märkte eines Landes in den großen Nachbarländern zu finden. Das trifft auch auf Deutschlands Waren zu: Die Mehrheit der heimisch produzierten Güter hat den jeweils größten Markt in Frankreich, den Niederlanden oder in Österreich – das jedoch vor allem die weniger gewichtigen Lieferungen von Energie und -rohstoffen einführt (Abbildung 2).

Umso auffälliger ist es daher, dass nahezu alle Schlüsselindustrien Deutschlands (Automobile, Maschinenbau und Pharma) ihre Haupthandelspartner in den USA haben. Teils haben die USA in den vergangenen Jahren einen großen Vorsprung aufgebaut (Abbil- dung 3). Dort, wo die USA nicht der wichtigste Abnehmer sind, liegen andere Länder meist nur hauchdünn vor den Vereinigten Staaten: So auch im Fall einer weiteren Schlüsselindustrie, der Elektrotechnik. Für sie ist China das wichtigste Abnehmerland. Anders als China, in das die Ausfuhren in den vergangenen Jahren teils deutlich gesunken sind, werden die USA vor allem für die genannten Schlüsselindustrien immer bedeutender. Ein Handelskonflikt mit den Vereinigten Staaten würde die deutsche Industrie also
in der Breite und insbesondere in ihrem innovativen Kern treffen.

Bei den Pharmaexporten – von Ausfuhren in einer Gesamthöhe von 114 Milliarden Euro im Jahr 2023, gingen rund 26 Milliarden beziehungsweise 23 Prozent in die USA (Abbildung 4). Seit 2008 hat sich der US-Anteil der Pharmaexporte verdoppelt – bei den Pharmazeutika, also vor allem fertige Arzneimittel ohne „ähnliche“ Waren – hat sich der Anteil sogar verdreifacht (rote Linie in Abbildung 4).

Der Großteil davon entfällt auf immunologische Erzeugnisse und Impfstoffe (Gruppe 1). Zuletzt entfielen mehr als drei Viertel der Ausfuhren in die USA auf diese Güter. Diese Gruppe war auch der Treiber der Entwicklung in den vergangenen Jahren. Der Anstieg setzte dabei bereits im Jahr 2015 ein und damit lange vor der Corona-Pandemie.

Die Gruppe 2 enthält Fertigarzneimittel zum direkten Gebrauch durch Patient:innen oder behandelnde Ärzt:innen (ohne Impfstoffe), wie zum Beispiele Gerinnungshemmer, Kinasehemmer für die Krebstherapie oder TNF-alpha-Hemmer zur Selbstapplikation. Die Ausfuhren in die USA entwickelten sich hier bis in das Jahr 2015 positiv. Die übrigen Arzneiwaren – Gruppe 3 enthält im Wesentlichen Vorprodukte für Fertigarzneimittel sowie nicht-pharmazeutische Medizinprodukte, beispielsweise Roheparin für die Herstellung von Gerinnungshemmern zur Injektion – fallen dagegen kaum ins Gewicht.

Ein Handelskonflikt mit den USA hätte auch Folgen für die Versorgung und Produktion in Deutschland und Europa. Erhebt die EU neue Zölle oder hebt bestehende auf US-Einfuhren an, trifft dies auch deutsche Akteure. Zwar ist China seit einem Jahrzehnt das wichtigste Lieferland. Doch die USA gewinnen nach und nach an Bedeutung und liegen etwa gleichauf mit den Niederlanden (Abbildung 5). 95 von den 1357 Milliarden Euro (beziehungsweise sieben Prozent), die in Deutschland im Jahr 2023 für die Einfuhr von Waren ausgegeben wurden, flossen in die USA. Pharmazeutische Erzeugnisse wurden im Wert von 75 Milliarden Euro eingeführt, 12,5 Milliarden (17 Prozent) davon aus den USA.

Die Pharmaausfuhren überstiegen die Einfuhren beträchtlich – um 39 Milliarden Euro – und trugen damit einen großen Teil zum deutschen Handelsbilanzüberschusses von 219 Milliarden bei.

Importe werden für heimischen Konsum, Investitionen und als Vorleistungen in der Produktion verwendet. Ein kleiner Teil verlässt das Land auch wieder als Reexport. Hier werden die jüngsten Input-Output-Daten (für das Jahr 2021) ausgewertet, um die Vorleistungsverflechtung der deutschen Wirtschaftszweige mit den USA darzustellen.

Im Jahr 2021 wurden für die Herstellung pharmazeutischer Güter Vorleistungen in Höhe von 28 Milliarden Euro benötigt, die Hälfte stammte aus dem Ausland. Wichtigste Produktionsinputs waren pharmazeutische Güter, wohl vor allem Grundstoffe, und Chemikalien (Abbildung 6). Weitere Güter wurden kaum eingeführt, jedoch wurden auch Dienstleistungen von ausländischen Anbieterinnen bezogen – nennenswert sind Leasing und PR-Tätigkeiten.

Anders als bei den Wareneinfuhren liegt für die Dienstleistungen keine länderspezifische Aufteilung vor. Diese gewinnen zwar gerade in den vergangenen Jahren immer mehr an Gewicht an den deutschen Einfuhren (Abbildung 7). Für die Industrie sind indes die importierten Waren wichtiger. Hinzu kommt, dass angesichts der zunehmenden Bedeutung von IT-Dienstleistungen, zu denen etwa die Nutzung von KI-Services oder die Bereitstellung digitaler Konferenztechnologie zählen, auch bei den im Ausland genutzten Dienstleistungen die USA zu den Treibern zählen dürften. Die Verengung der Betrachtung auf die Wareneinfuhren, bei denen die USA ins Gewicht fallen, dürfte also grundsätzlich das Bild nicht verzerren.

Legt man für die Vorleistungsimporte der Wirtschaftszweige die aktuellen gesamtwirtschaftlichen Länderanteile zugrunde, ergeben sich für die Vorleistungen eines jeden Produktionsbereiches spezifische Länderanteile. Beispielsweise stammt zwölf Prozent der Vorleistungen für die Pharmaherstellung aus den USA. Damit sind sie das wichtigste einzelne Lieferland, gefolgt von den Niederlanden und der Schweiz (jeweils elf Prozent) und Irland (zehn Prozent); die EU kommt insgesamt auf 58 Prozent.

Die USA sind somit auch ein wichtiger Vorleistungslieferant, wenn auch die Vorleistungsanteile nicht ganz so hoch sind wie die oben beschriebenen Exportanteile der USA. Und auch als Spitzenreiter sind sie bei den Vorleistungsanteilen nicht ganz so häufig vertreten wie bei den Exportanteilen – vorne liegen sie nur bei den Vorleistungen für die Pharmaproduktion und bei denen im sonstigen Fahrzeugbau (Abbildung 8). Nichtsdestotrotz sind die US-Anteile für alle Produktionsbereichegroß – auch im Vergleich zu den jeweils wichtigsten Lieferländern.

Die Abhängigkeit Deutschlands von den USA ist groß. In vielen Sektoren sind die Vereinigten Staaten der wichtigste Absatzmarkt. Gleichzeitig beziehen Deutschland und seine Industrie in erheblichem Umfang Waren und Vorleistungen (vgl. Abbildung 9 für die Pharmaindustrie) aus Übersee. Ein Handelskonflikt würde dementsprechend große Auswirkungen für die deutsche Wirtschaft haben, die ohnehin seit Jahren unter strukturellen Schwierigkeiten leidet.

Noch gravierender wäre ein Handelskonflikt im Bereich von Pharmazeutika. Dieser würde sich auf die wirtschaftliche Entwicklung und die Versorgung im Land auswirken. Diese doppelte Konsequenz war unter anderem ein Grund für die weitgehende Abschaffung von Handelshemmnissen im Bereich von Pharmazeutika vor 30 Jahren. Am 1. Januar 1995 trat das Pharmaceutical Tariff Elimination Agreement – Zero for Zero im Rahmen der GATT
in Kraft. Die Übereinkunft findet derzeit auf alle pharmazeutischen Fertigerzeugnisse des Kapitel 30 sowie auf die Positionen 2936, 2937, 2939 und 2941 Anwendung. Demnach deckt die Vereinbarung große Teile der Gesundheitsversorgung ab. Medizinische Verbrauchsmaterialien und Medizintechnik werden indes nicht in der Vereinbarung geregelt. 34 Staaten haben diesem Abkommen bis heute zugestimmt, was rund zwei Drittel des weltweiten Pharma-Handels ausmacht. Entsprechend niedrig ist der durchschnittliche Zollsatz wichtiger Handelspartner: In der EU liegt dieser bei 1,5 Prozent, China erhebt 4,5 Prozent und die USA liegen mit 0,9 Prozent weit unterhalb des Durchschnitts von 4,8 Prozent bei allen WTO- Mitgliedsstaaten.

Europas Ziel muss es daher sein, einen Handelskonflikt mit den Vereinigten Staaten zu vermeiden. Zu groß wären die Kosten auf beiden Seiten. Grundsätzlich muss es im Interesse der EU sein, sich für die Funktionalität der WTO einzusetzen. Sich insbesondere für eine Berufungsinstanz im Streitbeilegungsverfahren und mit Partnern für Handelsstandards stark zu machen, um Handelsverzerrungen durch Subventionen oder unfaire Praktiken zu verhindern, wäre wichtig. Dabei muss auch die technologische Souveränität im Blick behalten werden(7) , damit Investitionen in Schlüsseltechnologien und -industrien stattfinden, die im Ergebnis zu größerer Unabhängigkeit führen.

Erfolgversprechend scheint aber auch ein Ansatz, der Dialog, Kooperation und strategische Maßnahmen – vor allem aber eine gemeinsame Haltung Europas kombiniert. Auch wenn dies den Prinzipien der WTO widerspricht, könnten (zunächst) bilaterale Verhandlungen zwischen der EU und den USA zur Beilegung spezifischer Konflikte Unsicherheiten für Unternehmen verringern und im Ergebnis womöglich sogar Handelsbarrieren abbauen. Ein Neustart der Verhandlungen über ein EU-USA-Freihandelsabkommen könnte den jetzt schwelenden Konflikt sogar in konstruktive Bahnen lenken. Daneben scheint es
sinnvoll, dass die EU regionale Handelskooperationen mit wichtigen Partnern wie den Mercosur-Staaten, Indien oder ASEAN verfolgt.