Gemeinsame Stellungnahme des vfa und des BPI zum Entwurf einer „Verordnung zur Änderung strahlenschutzrechtlicher Verordnungen“

Stand: 06. Mai 2011
(BR-Drucksache 266/11)

Einleitung

Sowohl die forschenden Pharma-Unternehmen als auch die Patienten und Ärzte haben ein großes Interesse daran, dass neue innovative Arzneimittel in den verschiedensten Indikationen und Anwendungsbereichen entwickelt werden können. Bei immer mehr Forschungsvorhaben ist die Anwendung moderner, diagnostischer Verfahren erforderlich, da nur mit diesen – zum Beispiel PET bei Thrombosen – die weltweit akzeptierten, klinischen Endpunkte ermittelt werden können. Bei solchen Forschungsvorhaben ist die Anwendung radioaktiver Stoffe oder ionisierender Strahlung nicht selbst Gegenstand des Forschungsvorhabens, sondern nur mittelbar erforderlich, womit eine besondere Situation im Forschungsvorhaben gegeben ist.

Genau in diesem Bereich fällt Deutschland seit Jahren im internationalen Vergleich zurück, da enorme Probleme bei der Genehmigung von klinischen Forschungsvorhaben bestehen, welche in den Regelungsbereich der Röntgen- bzw. Strahlenschutzverordnung fallen – zum Nachteil für die Patienten, aber auch für die Ärzte und Kliniken. Diese Probleme beruhen im Wesentlichen auf bürokratischen und verfahrenstechnischen Hürden, ohne dass dabei eine zusätzliche Sicherheit für die Patienten erreicht wird. In dem genannten Bereich haben unsere Mitgliedsunternehmen folgende Hauptproblembereiche identifiziert:

Diese Punkte müssten im Rahmen der vorliegenden Verordnung zur Änderung strahlenschutzrechtlicher Verordnungen nach Ansicht der unterzeichnenden Verbände vfa und BPI mit absoluter Dringlichkeit neu geregelt werden, um einer weiteren Abwanderung solcher klinischer Studien entgegen zu wirken.

Wir begrüßen, dass das Bundesumweltministerium (BMU) mit der vorgelegten „Verordnung zur Änderung strahlenschutzrechtlicher Verordnungen“ diese Thematik angeht – auch wenn darin die o.g. Punkte noch nicht ausreichend adressiert werden. Positiv ist das vorgesehene neue vereinfachte Genehmigungsverfahren in § 24 StrlSchV und § 28 b RöV. Dieses soll für Forschungsvorhaben gelten, die der Prüfung von Sicherheit oder Wirksamkeit eines therapeutischen Verfahrens an einwilligungsfähigen, erwachsenen Probanden/Patienten dienen, bei denen die Anwendung von ionisierender Strahlung/Röntgenstrahlung nicht selbst Gegenstand des Forschungsvorhabens ist (Begleitdiagnostik).

BPI und vfa hätte sich für diesen Bereich aber gewünscht, dass dieses vereinfachte Antragsverfahren in das lt. Arzneimittelgesetz vorgesehene Antragsverfahren bei den zuständigen Bundesoberbehörden integriert worden wäre. Die Erfahrungen der letzten Jahre haben bereits gezeigt, dass über die Genehmigungen durch das BfS nicht in angemessener Zeit erteilt werden. Daher sollten zumindest auch klare gesetzliche Fristen für das BfS für dieses vereinfachte Genehmigungsverfahren vorgesehen werden, die sich an den Vorgaben für die Bundesoberbehörden (BfArM/PEI) laut AMG bzw. GCP-V orientieren. Weiterhin bedauern wir, dass eine parallele Verfahrensführung (Ethik-Kommissionen und BfS) in Zukunft nicht mehr möglich sein wird, da das zustimmende Votum der zuständigen Ethik-Kommission beim BfS eingereicht werden muss.

Mit der Einführung von Fristen für das vereinfachte Verfahren (60 Tage) beim BfS hätte man ein positives Signal für die Wettbewerbsfähigkeit des Forschungsstandortes Deutschland setzen können.

Positiv ist weiterhin hervorzuheben, dass die Regelungen des § 28 b Absatz 1 Nummer 10 RöV (n.F.) bzw. § 24 Abs.1 Nr.10 StrlschV (n.F.) nicht gelten, soweit die Vorgaben der Atomrechtlichen Deckungsvorsorge-Verordnung durch die Vorsorge zur Erfüllung gesetzlicher Schadensersatzverpflichtungen nach den entsprechenden Vorschriften des Arzneimittelgesetzes oder des Medizinproduktegesetzes dem Grund und der Höhe nach erfüllt sind und diese Vorsorge für einen Zeitraum von 10 Jahren nach Beendigung des Forschungsvorhabens getroffen ist. Im Fall einer Genehmigung nach § 28b Absatz 2 RöV (n.F.) bzw. § 24 Abs.2 StrlschV (n.F.) bedarf es keiner Deckungsvorsorge, die über die Probandenversicherung nach dem Arzneimittelgesetz oder nach dem Medizinproduktegesetz hinausgeht. Damit entfällt zukünftig für letztere Fälle die sogenannte „Strahlenschutz-Rucksack-Versicherung“, die bisher zusätzlich zur Probandenversicherung abgeschlossen werden musste.

Die „Verordnung zur Änderung strahlenschutzrechtlicher Verordnungen“ ist also ein erster Schritt in die richtige Richtung, verfehlt aber an entscheidender Stelle die Chance, eine nachhaltige Stärkung des Forschungsstandortes zu entfalten. Die aus Sicht des vfa und des BPI kritischen Aspekte werden in der anliegenden Stellungnahme im einzelnen kommentiert und es werden konkrete Verbesserungen an der „Verordnung zur Änderung strahlenschutzrechtlicher Verordnungen“ vorschlagen, um eine möglichst sachgerechte Adressierung der bestehender Probleme zu erreichen.

Zu den Bestimmungen im Einzelnen:

§ 23 StrlSchV und § 28a RöV

„Genehmigungszuständigkeit“:

Eine Änderung dieser weitgehend inhaltsgleichen Paragraphen ist im vorliegenden Entwurf zwar nicht vorgesehen, ist aber aus Sicht des vfa und des BPI angezeigt.

In § 23 „Genehmigungsbedürftige Anwendung radioaktiver Stoffe oder ionisierender Strahlung am Menschen in der medizinischen Forschung“ StrlSchV heißt es:

§ 28a RöV sieht eine inhaltsgleiche Regelung für die Anwendung von Röntgenstrahlung vor. § 23 StrlSchV war bereits in der Vergangenheit Gegenstand früherer Diskussionen. Vonseiten des BMU wurde ein von verschiedenen Seiten vorgeschlagenes, abgestuftes Anzeigeverfahren bei medizinischen Forschungsvorhaben immer mit Bezug auf die Regelungen der Richtlinie 96/29/EURATOM mit dem Hinweis auf eine notwendige Genehmigung durch eine Behörde abgelehnt.

Aus Sicht des BPI und vfa ist aus dieser Richtlinie aber nicht abzuleiten, dass diese Genehmigung bei medizinischen Forschungsvorhaben unbedingt durch das BfS erfolgen muss. Artikel 4 Abs. 1 der Richtlinie 96/29/EURATOM verweist lediglich auf eine „… Pflicht zur vorherigen Genehmigung …“ ohne dabei eine nähere Vorgabe der zu beteiligenden Behörde vorzunehmen. Weiterhin ist in Artikel 3 der zugehörigen Patientenschutzrichtline 97/43/EURATOM auch nur von „… einer zuständigen Behörde …“ die Rede.

Auf Basis dieser Betrachtung schlagen wir folgende Änderung von § 23 Abs. 2 StrlSchV und § 28 a Abs. 2 RöV vor:

"(2) Für die Erteilung der Genehmigung ist bei Forschungsvorhaben mit Arzneimitteln die nach dem Arzneimittelgesetz zuständige Bundesoberbehörde und in den anderen Fällen das Bundesamt für Strahlenschutz zuständig. Für Forschungsvorhaben mit Arzneimitteln gelten die im Arzneimittelgesetz vorgesehenen Fristen."

(2) Für die Erteilung der Genehmigung ist zuständig

a) bei Forschungsvorhaben mit Arzneimitteln gemäß dem 5. Abschnitt des Arzneimittelgesetzes die nach dem Arzneimittelgesetz zuständige Bundesoberbehörde oder

b) in allen weiteren Fällen das Bundesamt für Strahlenschutz.

In den Fällen des Absatzes 2 Satz 1 lit. a hat die nach dem Arzneimittelgesetz zuständige Bundesoberbehörde die im 5. Abschnitt des Arzneimittelgesetzes bestimmten Fristen für die Erteilung einer Genehmigung entsprechend zu beachten.

Diese Änderung würde es erlauben, die Ausgestaltung des Genehmigungsverfahrens im Bereich der medizinischen Forschung entsprechend effizienter zu gestalten. Dabei sollte ggf. noch explizit auf die Vorgaben des im Rahmen der Novellierung eingeführten
§ 24 Abs. 1 StrlSchV bzw. § 28b Abs. 1 RöV verwiesen werden, der explizit die medizinischen Forschungsvorhaben adressiert.

Durch Satz 2 der vorgeschlagenen Formulierung könnten zusätzlich die derzeit zu beobachtenden, erheblichen Verzögerungen (Genehmigungsverfahren beim BfS dauern 3 bis 13 Monate, die Frist für die Bundesoberbehörden liegt im Vergleich dazu in der Regel bei 60 Tagen) ausgeräumt werden. Diese zeitlichen Verzögerungen im Antragsverfahren haben in den letzten Jahren dazu geführt, dass viele solcher Forschungsvorhaben nicht mehr in Deutschland durchgeführt werden.

Der große Schwankungsbereich bei den Genehmigungszeiträumen ist für die Planung und Organisation von multizentrischen, internationalen, klinischen Studien nicht tragbar, zumal in anderen europäischen Ländern solche Studien nur von der jeweils zuständigen Oberbehörde und Ethik-Kommission begutachtet werden müssen. Dabei ist die Fristenregelung der Richtlinie 2001/20/EG einschlägig. Hinzu kommt, dass solche Studien z. T. auf Grund von Auflagen oder Verpflichtungen durchgeführt und die Ergebnisse innerhalb einer bestimmten Frist den Zulassungsbehörden vorgelegt werden müssen.

Sollte einer Verlagerung der Genehmigung auf die für Arzneimittel zuständigen Bundesoberbehörden nicht gefolgt werden, so muss in jedem Fall eine klare Fristenregelung für das BfS eingeführt werden. Hierzu sei auf die Vorgaben der EG-GCP-Richtlinie 2001/20/EG hingewiesen, die im Regelfall eine behördliche Genehmigungsfrist für eine implizite Genehmigung für klinische Prüfungen von maximal 60 Tagen vorsieht. Diese Richtlinie wurde in Deutschland im Rahmen der 12. AMG-Novelle 2004 umgesetzt. Die Genehmigungsfristen müssen daher nach Ansicht des vfa und des BPI mit den im AMG verankerten Fristen für das Genehmigungsverfahren klinischer Prüfungen übereinstimmen. Die Richtlinie 2001/20/EG und die Richtlinie 96/29/EURATOM, auf deren Grundlage der Verordnungsgeber eine Genehmigungspflicht des BfS bei Strahlenanwendung vorgesehen hat, stehen dabei gleichrangig nebeneinander. Da die EURATOM-Richtlinie keine Fristvorgaben enthält, ist insoweit die in der GCP-Richtlinie vorgesehene Frist als speziellere Regelung für den Bereich der klinischen Studien maßgeblich.

Folgende Ergänzung könnte in § 23 Abs. 2 StrlSchV bzw. § 28 a Abs.2 RöV vorgenommen werden:

(2) Für die Erteilung der Genehmigung ist das Bundesamt für Strahlenschutz zuständig. Genehmigungsanträge für Forschungsvorhaben mit Arzneimitteln gemäß dem 5. Abschnitt des Arzneimittelgesetzes sind vom Bundesamt für Strahlenschutz innerhalb der im 5. Abschnitt des Arzneimittelgesetzes bestimmten Fristen für die Erteilung einer Genehmigung zu bescheiden.

Parallel zur Frist für die Genehmigungsbehörde könnte dann konsequenter Weise die Frist zur Stellungnahme der zu beteiligenden Ethik-Kommission angepasst werden. Einen entsprechenden Vorschlag unterbreiten wir unten in den Ausführungen zu § 92 StrlSchV und § 28 g RöV.

Mit der derzeitigen Situation ist Deutschland aus Sicht der unterzeichnenden Verbände nicht seiner Verpflichtung nachgekommen, in diesem Bereich zu einer europäischen Harmonisierung beizutragen. Die Mitgliedsfirmen des vfa und des BPI berücksichtigen bei der Vergabe von Forschungsvorhaben mit Begleitdiagnostik den Standort Deutschland daher kaum noch. Dies ist bedauerlich, da sich der Standort Deutschland im Bereich der klinischen Studien seit dem Inkrafttreten der 12. Novellierung des AMG sehr gut entwickelt hat. Deutschland nimmt im Bereich klinischer Studien mittlerweile weltweit nach den USA einen Spitzenplatz ein. Diese Beobachtung lässt sich mit den positiven Erfahrungen mit den beteiligten Bundesoberbehörden und Ethik-Kommissionen insbesondere in Bezug auf die Einhaltung der Fristen erklären.

Eine weitere Möglichkeit, das BfS zu entlasten, ist die Festlegung einer relevanten Freigrenze (siehe auch Kommentar zu § 24 StrSchV und § 28b RöV), unterhalb derer für Forschungsvorhaben, bei denen die Anwendung radioaktiver Stoffe oder ionisierender Strahlung nicht selbst Gegenstand des Forschungsvorhabens ist, keine Genehmigung durch das BfS erfolgen muss. Damit könnte auch die Wettbewerbsfähigkeit des Standortes Deutschland in diesem Bereich gestärkt werden.

Vor diesem Hintergrund sollten entsprechende Regelungen im Rahmen der nun vorliegenden Änderungsverordnung vorgesehen werden.

§ 24 Abs. 2 StrlSchV und § 28b Abs. 2 RöV - „vereinfachtes Genehmigungsverfahren“

Kern der Neuregelung ist, dass es bei Forschungsvorhaben, die der Prüfung von Sicherheit oder Wirksamkeit eines therapeutischen Verfahrens dienen, ausreichen soll, wenn der Antragsteller das Votum einer beim BfS registrierten Ethik-Kommission vorlegt. Wird darin "nachvollziehbar" darlegt, dass die Anwendung radioaktiver Stoffe oder ionisierender Strahlung nicht selbst Gegenstand des Forschungsvorhabens ist, so kann die gesonderte Genehmigung durch das BfS in bestimmten Bereichen vereinfacht erfolgen.

Zu begrüßen ist, dass der Verordnungsgeber mit der Einführung der Absätze § 24 Abs. 2 StrlSchV und § 28 b Abs. 2 RöV die besondere Situation bei medizinischen Forschungsvorhaben, bei denen die Anwendung radioaktiver Stoffe oder ionisierender Strahlung nicht selbst Gegenstand des Forschungsvorhabens ist, adressiert.

Die Einführung einer vorgeschalteten zustimmenden Bewertung durch eine Ethik-Kommission wird aber nur dann zu einer greifbaren Verbesserung führen, wenn klar ist, dass dann automatisch das vereinfachte Verfahren beim BfS greift. So lassen die derzeitigen Formulierungen in § 24 Abs. 2 StrlSchV bzw. § 28b Abs. 2 RöV auch beim Vorliegen einer entsprechenden zustimmenden Bewertung einer Ethik-Kommission offen, ob das BfS auf entsprechende Nachweise verzichtet oder nicht. Mit einer solchen „Kann“-Bestimmung ist weder Rechtssicherheit, noch ein entsprechend kalkulierbarer Fortgang des Verfahrens gegeben. Daher sollte die Formulierung in § 24 Abs. 2 StrlSchV bzw. § 28b Abs. 2 RöV als gebundene Entscheidung wie folgt geändert werden:

"(2) …, hat die zuständige Behörde…"

Durch die Einführung der Vorbedingung einer Bewertung durch eine Ethik-Kommission ist es darüber hinaus nicht mehr möglich, Anträge zeitgleich zu stellen und damit ein paralleles Verfahren anzustreben. Dadurch wird sich die Einreichung beim BfS entsprechend der gesetzlich vorgegebenen Bearbeitungszeit durch die Ethik-Kommissionen um 60 Tage verzögern. Die Gesetzesbegründung (BR-Drs. 266/11; S.127) geht zwar davon aus, dass es weiterhin möglich sein soll (auch in den Fällen des vereinfachten Genehmigungsverfahrens), die Unterlagen parallel der Genehmigungsbehörde und einer Ethik-Kommission vorzulegen. Dabei wird darauf verwiesen, dass damit eine weitere Verzögerung im Genehmigungsverfahren verhindert werden soll. Eine Genehmigung werde – so die Ausführung in der Begründung - unverzüglich erteilt, wenn das zustimmende Votum der Ethikkommission nachgereicht wird. Dies ist auch in der aktuellen Rechtslage so vorgesehen. Allerdings wird dieser Ansatz in der Praxis nach den Erfahrungen der Antragsteller so nicht seitens des Bundesamts für Strahlenschutz nicht in jeden Fall gelebt. Daher begründet sich die Forderung in diesem Punkt auf den praktischen Erfahrungen der letzten Jahre.

Wir möchten deshalb die auch von der Wissenschaft erhobene Forderung erneut einbringen, eine Freigrenze von 10 mSv (effektive Ganzkörper-Dosis) für Forschungsvorhaben, bei denen die Anwendung radioaktiver Stoffe oder ionisierender Strahlung nicht selbst Gegenstand des Forschungsvorhabens ist, einzuführen, unterhalb derer eine klinische Studie nicht mehr vom BfS zu genehmigen wäre. Dies würde zu einer entscheidenden Verbesserung der derzeitigen Situation in Deutschland führen; solch eine Freigrenze würde auch das BfS entsprechend entlasten und wäre ein einfaches Abgrenzungskriterium.

Sollte aber keine Regelung über Freigrenzen eingeführt werden und die derzeitige Formulierung, die dem BfS in der Frage der Anwendung des vereinfachten Verfahrens ein Ermessen einräumt, beibehalten werden, so muss nach Ansicht des vfa und des BPI zumindest die Formulierung in § 24 Abs. 2 Nr. 2 StrlSchV wie folgt geändert werden:

"2. die zustimmende Bewertung einer Ethik-Kommission nach § 92 vorlegt, soweit dies nicht bereits durch das Erfordernis einer zustimmenden Bewertung einer Ethik-Kommission nach Arzneimittelgesetz oder Medizinproduktegesetz gegeben ist."

Auch § 28b Abs. 2 Nr. 2 RöV sollte entsprechend geändert werden, wobei in § 28b Abs. 2 Nr. 2 RöV Bezug genommen werden muss auf § 28g RöV, und nicht auf § 92 StrlSchV.

Der in der vorliegenden Formulierung der Verordnung enthaltene und durch den vorliegenden Änderungsvorschlag entfallende Prüfauftrag an die Ethik-Kommissionen sollte im Gegenzug in die Formulierung des § 92 StrlSchV bzw. § 28g RöV aufgenommen werden (siehe entsprechende Kommentierung des vfa). Das BfS hätte mit dieser Umstellung die in § 24 Abs. 2 StrlSchV bzw. § 28b Abs. 2 RöV aufgeführten Aspekte parallel zum Verfahren bei den Ethik-Kommissionen zu prüfen und entsprechend eine Genehmigung mit Auflage einer zustimmenden Bewertung durch eine Ethik-Kommission auszusprechen. Alternativ könnte das BfS eine vorläufige Genehmigung aussprechen, die nach Vorlage der zustimmenden Bewertung durch eine Ethik-Kommission, schnell und mit geringem Aufwand in eine endgültige Genehmigung umgewandelt werden kann. Damit wäre eine parallele Antragsstellung möglich und es könnte zusätzlich eine mögliche Regelungslücke bei Forschungsvorhaben, die nicht unter das AMG oder MPG fallen, geschlossen werden.

Generell hätten sich vfa und BPI aber gewünscht, dass im Rahmen der Novellierung der gesetzlichen Bestimmungen endlich klare gesetzliche Fristen für das BfS eingeführt werden. Die Durchführung der Genehmigungsverfahren durch das Bundesamt für Strahlenschutz hat in der Vergangenheit zu erheblichen Verzögerungen geführt, die eine Durchführung der entsprechenden Forschung in Deutschland erschwert bis unmöglich gemacht hat.

Wir schlagen daher vor, in § 24 der Strahlenschutzverordnung (StrlSchV) und in § 28 b der Röntgenverordnung (RöV) folgende Absätze aufzunehmen:

"Das Bundesamt für Strahlenschutz bestätigt dem Antragsteller innerhalb von 10 Tagen den Eingang des ordnungsgemäßen Antrags unter Angabe des Eingangsdatums. Wenn Unterlagen zum Antrag fehlen oder der Antrag aus sonstigen Gründen nicht ordnungsgemäß ist, fordert die Behörde den Antragsteller auf, die beanstandeten Formmängel innerhalb einer Frist von 14 Tagen zu beheben."

Die Prüfung des ordnungsgemäßen Antrags muss innerhalb von 60 Tagen abgeschlossen werden. Übermittelt das Bundesamt für Strahlenschutz dem Antragsteller binnen dieser Frist keine mit Gründen versehenden Einwände, so gilt die Genehmigung als erteilt. Betrifft der Antrag eine klinische Prüfung, die in Deutschland nur in einer einzigen Prüfstelle durchgeführt wird, verkürzt sich die Frist auf höchstens 30 Tage. Andernfalls ist dem Antragsteller Gelegenheit zu geben, innerhalb einer Frist von höchstens 90 Tagen nach Zugang der Mitteilung über Einwände, den Antrag entsprechend zu ändern. Nach Eingang der Antwort des Antragstellers übermittelt das Bundesamt für Strahlenschutz dem Antragsteller innerhalb von 15 Tagen die schriftliche Genehmigung. Reagiert die Behörde nicht, so gilt die Genehmigung als erteilt.»