Der Economic Policy Brief des vfa

Urteil zur Schuldenbremse: Eine erste Abschätzung der konjunkturellen Folgen

Für das Jahr 2024 sollte auf Bundesebene in diesen Tagen der Haushalt beschlossen werden. Dieser
Zeitplan konnte angesichts der aktuellen Entwicklungen nicht mehr gehalten werden. Deshalb wurde die Beschlussfassung auf unbestimmte Zeit verschoben. Wahrscheinlich ist, dass für das Jahr 2023 erneut die Notfallklausel der Schuldenbremse gezogen wird. Das reicht aber nicht, um die Finanzierungslücke für das kommende Jahr zu schließen.

Nach derzeitiger Sachlage fehlen im Jahr 2024 auf der Bundesebene Haushaltsmittel in Höhe von rund 46,5 Milliarden Euro. Die Finanzierungslücke entsteht, weil dem KTF 60 Milliarden Euro an Rücklagen nicht mehr zur Verfügung stehen. Zudem wird der WSF für das kommende Jahr geschlossen: Hier waren Mittelabflüsse in Höhe von 10,3 Milliarden Euro geplant.

Dass das Gesamtdefizit dennoch „nur“ 46,5 Milliarden Euro beträgt, liegt daran, dass dem KTF Einnahmen aus der CO2-Bepreisung und dem Emissionshandel zufließen. Über diese laufenden Einnahmen kann weiterhin verfügt werden. Hingegen werden alle Mittel aus Kreditermächtigungen fehlen.

Diese Mittel waren für öffentliche und private Investitionen, beispielsweise die Ansiedlung der Mikroelektronik in den neuen Bundesländern, oder die Förderung von Forschung und Entwicklung vorgesehen. Auch sollten daraus Vergünstigungen bei den Energiepreisen für Unternehmen und private Haushalte bezahlt werden. Fallen diese Ausgaben wegen fehlender Finanzierung weg, dann hat dies gesamtwirtschaftliche Konsequenzen.

Die Effekte derartiger Einsparungen lassen sich auf Grundlage gesamtwirtschaftlicher Modelle simulieren. Das hier verwendete Modell bildet die Verflechtungen innerhalb der deutschen Wirtschaft ab und stützt sich auf empirische Zusammenhänge. Das Modell enthält dabei gesamtwirtschaftliche Größen, wie die Investitionen in Ausrüstungen, Bauten oder Forschungsaktivitäten, die durch Faktoren wie Zinsen, den Auslastungsgrad und Preise bestimmt werden. Dabei werden neben den direkten Effekten der Gesetzesänderungen auch die Wechselwirkungen zwischen den einzelnen Maßnahmen berücksichtigt.(3)

Im Folgenden werden die gesamtwirtschaftlichen Effekte untersucht, die sich dann einstellen, wenn die Mittel des KTF und des WSF erheblich beschnitten werden, weil ursprünglich vorgesehene Zuführungen aus Sondervermögen wegfallen und nicht anderweitig kompensiert werden.

Der KTF umfasst zahlreiche Maßnahmen, die Unternehmen, privaten Haushalte oder öffentlichen Trägen Mittel für Zwecke oder aus Gründen des Klimaschutzes zuweisen. Viele hiervon sind investiver Natur – sie sind explizit an konkrete Investitionsvorhaben gebunden, viele stellen aber auch Transfers dar, etwa um die Kosten der Transformation zu klimaneutralen Strukturen abzumildern. Insgesamt beläuft sich das vorgesehene Gesamtpaket auf ein Volumen von knapp 58 Milliarden Euro.

Teile hiervon sollen aus laufenden Erlösen des CO2-Zertifikatehandels bzw. der CO2-Bepreisung finanziert werden – zusammen 19 Milliarden Euro, zu denen gut zwei weitere Milliarden hinzukommen, die sich kurzfristig aus höher als bislang erwarteten Erlösen ergeben haben (vgl. Tabelle 2). Der Rest sollte aus den zur Bekämpfung der Corona-Pandemie bereitgestellten, aber nicht genutzten Mitteln finanziert werden. Solange die Maßnahmen nicht anderweitig finanziert werden, bleiben somit nur 21 Milliarden Euro für die Durchführung von Maßnahmen – gut 36 Milliarden Euro entfallen mangels verfassungsrechtlicher Grundlage. Die gesamten Ausgaben des WSF im Umfang von gut zehn Milliarden Euro entfallen ebenfalls.(4)

Über die Finanzierung beziehungsweise mögliche Kürzungen der Ausgaben gibt es derzeit wenige Informationen. Um die konjunkturellen Folgen abzuschätzen, wird daher ein Wegfall der in KTF und WSF geplanten Maßnahmen simuliert.

Einigkeit besteht offenbar darüber, den größten Einzelposten – die Förderung von Energieeffizienz und erneuerbaren Energien im Gebäudebereich – vollumfänglich beizubehalten: Dies umfasst Ausgaben im Jahr 2024 in Höhe von 18,8 Milliarden Euro und bindet damit einen großen Teil der Finanzmittel. Für alle übrigen Maßnahmen mit einem Volumen von gut 38 Milliarden Euro verbleiben, Stand jetzt, 2,6 Milliarden Euro. Das heißt: Mit diesen lassen sich nur 6,8 Prozent der ansonsten vorgesehenen Ausgaben finanzieren.

Im Folgenden wird unterstellt, dass jede der übrigen Maßnahmen entsprechend geringer ausfällt.

Beispielsweise bedeutet dies, dass für den zweitgrößten Posten – die Zuschüsse zur Entlastung beim Strompreis – anstelle der ursprünglich vorgesehenen 12,6 Milliarden Euro nur 0,9 Milliarden bereitstehen.

Um die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen in einem Modell zu simulieren, werden alle Maßnahmen den ökonomischen Größen zugewiesen, die sie betreffen. Beispielsweise waren für Investitionen in klimafreundliche Produktionsanlagen 854 Millionen Euro vorgesehen – nun annahmegemäß aber nur noch 58 Millionen Euro. Für derartige Ausrüstungsinvestitionen stehen somit fast 800 Millionen Euro weniger zur Verfügung.

Für alle relevanten Größen werden die insgesamt wegfallenden Beträge bestimmt (Tabelle 3). Für die Investitionen in Ausrüstungen und Nichtwohnbauten sind dies zehn bzw. gut acht Milliarden Euro. Bei Letzteren kommen noch eine Milliarde Euro aus dem WSF hinzu. Die größten Ausfälle betreffen – mit 17 (KTF) bzw. neun Milliarden Euro (WSF) – Maßnahmen, die als Transfer an Unternehmen wirken, beispielsweise Entlastungsmaßnahmen im Zusammenhang mit den hohen Energiepreisen. Diese Zuteilung ist recht grob und kann auch anders vorgenommen werden – alternativ könnten viele der Maßnahmen, die hier den öffentlichen Investitionen zugeschrieben werden, auch stärker die privaten Ausrüstungsinvestitionen betreffen. Die Ergebnisse, die sich daraus ergeben, weichen indes nur geringfügig von den hier dargestellten Werten ab.

Die Zuordnung der Ausgaben zu gesamtwirtschaftlichen Größen ist dabei holzschnittartig. Zuschüsse zu Investitionen werden beispielsweise in ihrer vollen Höhe investitionsmindernd in das Modell eingespeist. Dabei ist aber durchaus denkbar, dass diese entweder als Mitnahmeeffekt keinerlei Impuls auf die private Investitionstätigkeit entfalten oder aber, wenn sie Voraussetzung für die Investition waren, deutlich größere negative Auswirkungen auf die Investitionstätigkeit entfalten als die Höhe der Förderung suggeriert. In einer ersten Abschätzung kann eine solche Differenzierung allerdings nicht geleistet werden. Auch wird hier vereinfachend unterstellt, dass die Mittel in voller Höhe in Anspruch genommen worden wären.

Die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen fassen alle einzelnen Effekte – direkt und indirekt – zusammen, die sich ausgehend von den Kürzungen im Modell auf die einzelnen Größen ergeben und auf die übrigen Wirtschaftsbereiche ausstrahlen. Ursprünglich war für das Jahr 2024 – und dies schloss alle damals geplanten Mittel aus den Fonds ein – ein Wachstum der deutschen Wirtschaft von rund 1,3 Prozent erwartet worden.(5)

Durch einen Wegfall der Impulse aus den beiden Fonds bleiben indes gewichtige Treiber aus: Allen voran der Wegfall des größten Teils der KTF-Fördermaßnahmen dämpft das Wachstum, um 0,8 Prozentpunkte (Tabelle 4). Hinzu kommen Belastungen durch die Einsparungen beim WSF um 0,1 Prozentpunkte. Alles in allem legt die deutsche Wirtschaft – ohne politische Reaktionen auf die Finanzierungslücke – nur geringfügig um 0,3 Prozent zu. Bei der oben diskutierten alternativen Zuteilung auf wirtschaftliche Größen fällt die gesamtwirtschaftliche Belastung um ein Zehntel schärfer aus – die deutsche Wirtschaft würde dann im Jahr 2024 nur um 0,2 Prozent zulegen.

Am stärksten wirkt sich der Wegfall der Mittel bei den Anlageinvestitionen aus. Anstatt Anreize für Investitionen zu setzen, fallen nun direkt Verluste an, insbesondere aufgrund der Kürzungen beim KTF. Die Erwartungen für die Investitionen waren bereits trüb – im Herbst wurden für das kommende Jahr leichte Rückgänge erwartet. Dies war indes auf die zinsreagiblen Investitionen in den Wohnungsbau zurückzuführen, die nach allgemeiner Auffassung wohl deutlich zurückgehen. Für die Investitionen in Ausrüstungen waren – nicht zuletzt angefacht durch die in den Fonds bereitgestellten Mittel – die Erwartungen (mit einem Plus von fast 1,5 Prozent) zuversichtlich. Hier schlagen die Kürzungen nun durch und reißen die Investitionen kräftig ins Minus. Statt einer Stagnation bei den Anlageinvestitionen im Jahr 2024 ist bei ersatzlosem Wegfall der Maßnahmen aus KTF und WSF ein Rückgang um 4,4 Prozent angelegt.

Indirekt hemmen die Kürzungen aber auch die Entwicklung in anderen Bereichen. Rückläufige Investitionen bedeuten unter anderem weniger Arbeitsplätze und geringere Löhne, letztlich also auch einen geringeren privaten Konsum. Für diesen war – auch angesichts der rückläufigen Inflation – ein spürbarer Zuwachs von rund zwei Prozent erwartet worden, von dem nun aktuell kaum noch etwas übrigbleiben dürfte – mit nur noch 0,4 Prozent im Jahr 2024 wird der Rückgang beim Konsum in diesem Jahr kaum aufgeholt.

Auf die Exporttätigkeit wirkt sich ein Wegfall bei den Maßnahmen kurzfristig nicht aus: Die maßgeblichen Treiber – die Entwicklung der weltwirtschaftlichen Konjunktur und der Wechselkurse – bleiben unberührt oder sie wirken sich – etwa im Fall der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Wirtschaft – erst später aus.

Betroffen sind dagegen die Importe, denn für die geplanten Investitionen – aber auch für den vorher erwarteten Konsum – sind ausländische Güter
erforderlich, die nun in geringerem Umfang anfallen. Da jedoch die Maßnahmen auf heimische Aktivitäten zur Transformation der Wirtschaft konzentriert sind, dürfte das Modell – ausgehend von historischen Durchschnitten – die Importeffekte überschätzen. Im Umkehrschluss könnte die heimische Wirtschaftsleistung stärker als hier diskutiert betroffen sein.

Die indirekten Effekt, die auch dazu führen, dass Verbraucher:innen stark betroffen sind, liegen in der Reaktion des Arbeitsmarktes: Da viele investive Projekte wegfallen oder deutlich geringer dimensioniert sein dürften, werden weniger Beschäftigte benötigt als bislang erwartet. Statt eines Anstiegs der Erwerbstätigenzahl um 129.000 Personen sind aktuell nur noch zusätzlich 66.000 Stellen zu erwarten. Die Unterfinanzierung der KTF- aber auch der WSF- Maßnahmen könnte in einer Halbierung des bislang erwarteten Beschäftigungsaufbaus münden.

Dies hat auch negative Konsequenzen für die Lohnsteigerungen. Da weniger Menschen in Lohn und Brot stehen, diese zudem eine geringere Zahl an Stunden arbeiten und diese auch noch ein schwächeres Lohnplus in Kauf nehmen müssen, schwächt sich der Anstieg der Lohnsumme, die diese drei Effekte zusammenfasst, ab. Mit 5,2 Prozent ist er geringer als bislang gedacht. Besonders die Gewinnentwicklung der Unternehmen verläuft schlechter als erwartet – nicht zuletzt, weil viele (Härtefall-)Maßnahmen diese stabilisieren sollten: Die drastischen Auswirkungen der Energiekrise belasten die Kosten vieler Unternehmen immer noch merklich und sollten durch die Fonds gemildert werden. Die Gewinne wirken sich auch auf die verfügbaren Einkommen aus – direkt belastet dies also auch die Konsummöglichkeiten. Vor allem aber stehen nun mehr Unternehmen vor finanziellen Schwierigkeiten, vor denen die staatlichen Maßnahmen sie gerade schützen sollten. Drohende Insolvenzen schlagen aber erst später durch und dürften vor allem in den Folgejahren die Konjunktur belasten.

Allgemein gilt, dass die kurzfristigen Effekte – ohne staatliche Reaktionen – erheblich sind, aber die negativen Auswirkungen damit nicht enden: Auch für die kommenden Jahre setzt sich die Negativspirale fort – ganz abgesehen davon, dass Deutschland die Chance verpasst, die drängende Transformation in Schwung zu bringen und daher hinter andere Länder zurückzufallen droht.

Die Herausforderungen in der Haushaltsaufstel- lung sind groß, zumal die Haushaltsaufstellung für das kommende Jahr weit fortgeschritten war. Die Aushandlungsprozesse zu den einzelnen Elementen war intensiv – beispielsweise in der Debatte um die Kindergrundsicherung oder das Wachstumschancengesetz. Dementsprechend schwierig wird es,
im Rahmen der neuen finanzpolitischen Grenzen Prioritäten zu setzen. Ob neue und wenn welche finanzpolitischen Spielräume kurzfristig geschaffen werden können, wird sich in den kommenden Wochen herausstellen müssen.

Unabhängig von diesen Prozessen hätten globale Kürzungen im Ausgabenverhalten des Staats unmittelbare konjunkturelle Konsequenzen. Die vorliegende Simulation zeigt, dass die Wachstumsrate des Bruttoinlandsprodukts für das kommende Jahr um 0,9 Prozentpunkte geringer ausfallen würde, mit deutlich sichtbaren Folgen für Beschäftigung, Löhne, Investitionstätigkeit und die unternehmerischen Aktivitäten im Land. Damit würde Deutschland nach dem Stagnationsjahr 2023 erneut praktisch kein nennenswertes gesamtwirtschaftliches Wachstum aufweisen und so gegenüber anderen Volkswirtschaften weiter an Boden verlieren.

Dies muss nicht hingenommen werden. Wenn finanzielle Spielräume enger werden, ist es umso wichtiger, Maßnahmen gezielter auszurichten und die Chancen zu nutzen, die auch mit geringeren finanziellen Mitteln möglich sind. Dazu zählt auch, die Rahmenbedingungen für innovationsstarke Branchen mit globalem Wachstumspotenzial zu verbessern. Gerade für Unternehmen aus der Pharma- und LifeSciences-Branche gibt es zahlreiche bürokratische Prozesse, die dazu führen, dass der Innovationsstandort international an Wettbewerbsfähigkeit verliert. Ähnliches gilt für die Bereitstellung und Nutzung von Daten und der Verfügbarkeit digitaler Technologien. Für die pharmazeutische Industrie ist beispielsweise eine Vereinfachung im Bereich der klinischen Studien dringend notwendig, ebenso wie der Datenzugang und die Nutzbarkeit von anonymisierten Gesundheitsdaten in Deutschland. Zuletzt ist auch die Offenheit der Märkte für Innovationen ein wichtiges Kriterium für die Ansiedlung von Hightech-Branchen.

Häufig wird zudem vergessen, dass Investitionen in Deutschland in erheblichem Umfang ohne öffentliche Förderung realisiert werden. Diesen Bereichen kommt in der jetzigen Phase eine Schlüsselrolle zu. Deshalb sollten diese Wirtschaftsbereiche jetzt entsprechend unterstützt werden. Ebenso darf nicht die Fehlannahme Raum gewinnen, die Herausforderungen der Demografie, der Energiewende, der Digitalisierung und der geopolitischen Herausforderungen könnten ohne einen grundlegenden Umbau der Infrastruktur und einer Modernisierung des Kapitalstocks gestemmt werden. Hierzu muss die notwendige finanzpolitische Flexibilität geschaffen werden.