So funktioniert COVAX: Ziel ist der weltweite Zugang zu Covid-Impfstoffen

Mit dem Ziel, dass Länder unabhängig von ihrer Kaufkraft bestmöglichen Zugang zu Impfstoffen gegen COVID-19 erhalten, rief die Weltgesundheitsorganisation (WHO) im April 2020 zusammen mit Partnerorganisationen die Initiative COVAX und die dazu gehörige COVAX Facility ins Leben. COVAX steht für „Covid-19 Vaccines Global Access“. Die Hauptaufgabe der COVAX Facility ist es, Impfstoff-Dosen bei den Herstellern zu bestellen und allen Staaten zuzuteilen, die ihre Teilnahme an COVAX erklärt haben. Diese liegen in Afrika, Asien, Ozeanien, Südamerika und Europa.

Inzwischen nehmen gut 190 von insgesamt rund 200 Staaten weltweit an COVAX teil, darunter 100 wohlhabendere Länder und 92 Staaten mit niedrigem und mittlerem Einkommen.

Wenn wohlhabendere Nationen Impfstoffe über die COVAX Facility beziehen, dann zahlen sie den vollen, mit den Impfstoffherstellern ausgehandelten Preis. Angesichts des unsicheren Ausgangs von Impfstoffstudien bietet COVAX reicheren Ländern neben ihren bilateralen Verträgen mit Pharmaunternehmen eine zusätzliche Absicherung. Ärmere Länder werden um eine finanzielle Beteiligung gebeten, haben aber, falls ihnen diese nicht möglich ist, Anspruch auf Gratislieferungen. Zahlreiche wohlhabendere Länder verzichten auf eine Belieferung durch COVAX. Sie unterstützen jedoch die Beschaffung für ärmere Länder finanziell oder spenden erworbene Kontingente. Vor diesem Hintergrund lässt sich COVAX als Einkaufsgemeinschaft und Versicherung, aber auch als Hilfsgemeinschaft bezeichnen.

Bei den Impfstoffspenden geht es zu einem erheblichen Teil um Ressourcen aus bilateralen Verträgen, die viele wohlhabende Nationen mit Impfstoffherstellern abgeschlossen haben – anstatt oder zusätzlich zu einer Bestellung bei COVAX.

Damit COVAX im Jahr 2022 seine Ziele erreichen und auf neue Herausforderungen zu reagieren kann, seien mindestens 5,2 Milliarden US-Dollar an neuen Finanzmitteln erforderlich, heißt es in einer Pressemitteilung vom 19.01.2022. Die ersten Zusagen der Geber für dieses Ziel belaufen sich demnach auf 192 Millionen US-Dollar.

Bereits 2021 hatten etliche Staaten und Staatengemeinschaften bei internationalen Gipfeltreffen zu weit überdurchschnittlichen millionenschweren Unterstützungsleistungen bereit erklärt. Anlässlich des digitalen G7-Gipfels am 19.02.2021 kündigte etwa die EU an, ihre Unterstützung für die COVAX Facility auf 1 Milliarde Euro aufzustocken, nachdem sie zunächst 500 Millionen Euro zugesagt hatte. Deutschland kündigte bei diesem Gipfeltreffen zusätzliche 980 Millionen Euro für COVAX an und legte am 22.05.2021 weitere 100 Millionen Euro drauf. Mit einem Gesamtbetrag von fast 2,2 Milliarden Euro für die weltweite Pandemiebekämpfung und hier insbesondere für COVAX zählt Deutschland zu den größten Unterstützern. Den G7-Vorsitz ab 1. Januar 2022 wolle Deutschland nutzen, um die "internationale Gesundheitsarchitektur und eine nachhaltige globale Impfstoffgerechtigkeit" zu stärken, teilte das Auswärtige Amt mit.

Den größten finanziellen Beitrag zu COVAX leisten die USA mit voraussichtlich insgesamt vier Milliarden US-Dollar in den Jahren 2021 und 2022. Die EU stellt 1 Milliarde Euro in Aussicht, nachdem sie zunächst 500 Millionen Euro zugesagt hatte.

Aber auch viele andere Länder und Akteure leisten ihren Beitrag. Hier einige Beispiele (in chronologisch absteigender Reihenfolge):

Beim Gavi COVAX AMC-Gipfel "One World Protected" in Japan am 2. Juni 2021 konnte die Kampagne zusätzliche 2,4 Milliarden US-Dollar von mehr als 20 Spendernationen sammeln, so dass nun in der Summe 9,6 Milliarden US-Dollar zur Verfügung stehen.

Mit ihrer Kampagne „Go Give One“ ruft die WHO-Stiftung seit dem 18. Mai 2021 hilfsbereite Menschen weltweit zu einer Spende von 7 US-Dollar auf. Damit könne in ärmeren Ländern eine Impfdosis mehr finanziert werden, heißt es in einer Pressemitteilung der Stiftung. Sie will 50 Millionen Unterstützer gewinnen. In Deutschland appelliert Unicef an die Spendebereitschaft der Bürgerinnen und Bürger.

Um die Impfstoff-Versorgung ärmerer Länder zu beschleunigen, starteten die USA und die Impfstoffallianz Gavi am 15. April 2021 eine weltweite Kampagne zur Beschaffung weiterer zwei Milliarden US-Dollar. Bei der virtuellen Auftaktveranstaltung machten zahlreiche Regierungen sowie internationale Stiftungen und Wirtschaftsunternehmen Zusagen im Wert von fast 400 Millionen US-Dollar.

Früchte tragen auch die Aufrufe zur Spende von Impfstoffen. Hier einige markante Beispiele in zeitlich absteigender Reihenfolge:

Die US-Regierung verpflichtete sich bei einem von ihr ausgerichteten virtuellen Covid-19-Gipfel am 23. September 2021 zur Lieferung von zusätzlichen 500 Millionen Dosen Impfstoff von BioNTech/Pfizer. Sie sollen ab Januar 2022 über COVAX in Ländern mit niedrigem und mittlerem Einkommen verteilt werden. Damit erhält COVAX fast 1,1 Milliarden Impfstoffdosen von den USA, wobei die Auslieferung bereits früher zugesagter Kontingente im Gange ist.

Deutschland hat ärmeren Ländern vor allem über COVAX bis Ende 2021 insgesamt 103 Millionen Impfstoffdosen zur Verfügung gestellt, davon 95 Millionen Dosen über COVAX. Damit ist Deutschland nach Einschätzung des Auswärtigen Amts nach den USA der zweitgrößte Spender weltweit. Beim G20-Gipfel in Rom hatte Ex-Bundeskanzlerin Merkel Ende Oktober 2021 für das Jahr 2022 die Lieferung von weiteren 75 Millionen Impfdosen versprochen – eine Zusage, der sich auch die neue Bundesregierung verpflichtet fühlt. "Wir sind uns einig, dass wir beides hinbekommen werden: Die Versorgung der eigenen Bevölkerung und die der ärmeren Staaten", zitierte das Redaktionsnetzwerk Deutschland die Bundesentwicklungsministerin Svenja Schulze.

In der Abschlusserklärung des G7-Gipfeltreffens im Juni 2021 verpflichteten sich die teilnehmenden Staaten, COVAX 870 Millionen Impfdosen zu spenden. Davon sollte mindestens die Hälfte noch 2021 geliefert werden, der Rest im Jahr 2022. Zudem bekräftigten die sieben Staats- und Regierungschefs ihre Unterstützung für COVAX. Ex-Bundeskanzlerin Angela Merkel sprach bei diesem Gipfeltreffen von insgesamt 2,3 Milliarden Impfdosen, die G7-Staaten bis Ende 2022 an ärmere Länder verteilen wollen.

Die EU hat im Jahr 2021 380 Millionen Impfdosen an ärmere Länder abgegeben. Damit sei die Staatengemeinschaft der weltgrößte Spender, sagte die EU-Kommissarin für internationale Partnerschaften, Jutta Urpilainen. Sie rief die Mitgliedstaaten zu weiteren Spenden auf – Ziel sei es, im ersten Halbjahr 2022 weitere 700 Millionen Impfdosen zur Verfügung zu stellen.

Die Vereinigten Arabischen Emirate (VAE) kündigten anlässlich des Benefizkonzerts „Global Citizen's Vax Live Concert“ am 8. Mai 2021 in London an, dass sie über COVAX 1 Million Impfdosen an Länder mit geringem Einkommen spenden werden. Die VAE verpflichteten sich außerdem, über ihre globale Lieferkette 25 Millionen Impfdosen zur Unterstützung von COVAX weltweit zu verteilen.

Substanzielle Spendenzusagen kommen seit dem Frühjahr 2021 auch von Wirtschaftsunternehmen und Stiftungen sowie von viele weiteren Staaten, darunter Spanien, Frankreich, Italien, Kroatien, Norwegen, Schweden, Dänemark, Japan und Neuseeland.

In einer Stellungnahme vom 24. September 2021 äußert sich die Independent Allocation of Vaccines Group, eine von der WHO eingesetzte Expertengruppe für die Impfstoffzuteilung im COVAX-Programm, kritisch zum Thema Impfstoffspenden. Zwar seien Spenden an COVAX eine wichtige Quelle für die Versorgung mit Impfstoffen, sie sollten aber angesichts des hohen Transaktionsaufwands und der Kosten für die Verwaltung dieser Spenden die Impfstoffbeschaffung durch COVAX nicht ersetzen, sondern nur ergänzen, heißt es in dem Papier. Skeptische Stimmen, speziell zu kurzfristigen Spenden, kommen auch aus Afrika (s. o.).

Nie zuvor in der Geschichte gab es eine derart große und komplexe Impfstoffeinführung wie in der COVID-19-Pandemie. Um die faire Versorgung aller teilnehmenden Länder sicherzustellen, hat die COVAX Facility unterschiedliche Vorgehensweisen entwickelt:

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Hersteller von Impfstoffen, die mit der COVAX Facility zusammenarbeiten, sollen durch Vorab-Kaufverpflichtungen und Vorauszahlungen in die Lage versetzt werden, ihre Produktionskapazitäten zügig und umfangreich auszuweiten. Dafür stellt die COVAX Facility Milliardenbeträge bereit. In den Vorab-Kaufverpflichtungen werden Liefermengen, Lieferfristen und Preise festgelegt, wobei die COVAX Facility Preise aushandeln will, die höchstens auf dem Niveau bilateral abgeschlossener Lieferverträge mit einzelnen Staaten liegen. Wie die Impfstofflieferungen teilnehmenden Länder zugeteilt werden und zu verwenden sind, regeln WHO-Leitlinien.

Mit Stand vom 21.01.2022 umfasst das Portfolio zehn Impfstoffe und Impfstoffkandidaten. Sie kommen u.a. von folgenden Herstellern (in alphabetischer Reihenfolge):

Zudem hat sich COVAX ein Vorkaufsrecht auf weitere Impfdosen gesichert. Es tritt dann in Kraft, wenn Impfstoffe, deren Entwicklung derzeit mit COVAX-Mitteln gefördert wird, eine behördliche Zulassung erhalten.

Um das Angebot und die Produktion von Impfstoffen zu erhöhen, wurde im Mai 2021 die COVAX Manufacturing Taskforce gegründet. Ihr Ziel ist es, die Anzahl der kurzfristig herstellbaren Impfstoffdosen zu steigern und für COVAX zu priorisieren. Dabei hat sie besonders die 92 ärmsten Länder im Blick. Zudem soll die Impfstoffproduktion im globalen Süden ausgebaut werden, wobei Deutschland den Aufbau von Produktionsstätten etwa in Südafrika und Senegal finanziell unterstützen will. Deutschland und Südafrika haben den Ko-Vorsitz der Taskforce übernommen und hierzu einen Bericht mit Empfehlungen vorgelegt.